LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

                                                                     Salomón Kalmanovitz[1]

I INTRODUCCIÓN

 

Le agradezco a la Facultad de Ciencias Económicas haberme otorgado el privilegio de participar en la Cátedra Manuel Ancízar de la Universidad Nacional de Colombia con el tema de las instituciones en Colombia, dentro del ciclo “El desarrollo económico y social de Colombia en el siglo XX “.

 

¿Por qué hablar de las instituciones colombianas si ellas se suponen bien conocidas? Porque en nuestro medio se conocen  sólo por sus rasgos legales, descriptivos, y no por las relaciones que ellas tienen con el desarrollo económico. Estas relaciones son el foco del neoinstitucionalismo, una corriente de pensamiento económico, social y político que está demostrando importantes resultados. Según esta corriente, las instituciones son las reglas de juego de una sociedad:  encausan el desarrollo económico pero  son también un resultado histórico o “dependen del pasado”. Las instituciones están influidas por las ideologías legales y religiosas que dan lugar a una ética pública, por la evolución de una estructura social y familiar que internaliza esa forma de comportamiento y por el desarrollo de unos mercados. En el caso colombiano podemos observar que surgen de procesos conflictivos de constitución de la nación en los cuales el Estado no ha logrado el monopolio de la violencia ni de la fiscalidad, que en la concepción de Norbert Elías son condiciones necesarias para la constitución del estado moderno.[2] Las instituciones no se auto-validan, o sea que los compromisos públicos o la misma  ley no siempre se cumplen porque no hay suficientes balances y contrablances entre los distintos poderes públicos.[3] Una peculiaridad de las instituciones colombianas que reflejan el proceso incompleto de construcción del Estado es que muchos de los agentes no cumplen las reglas contenidas en ellas. La ley se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera y las luces de los semáforos son interpretadas arbitrariamente por los conductores.

 

Este siglo que expira pronto podría constituir un punto de inflexión histórico, como lo fuera el fin del siglo pasado que culminaba e iniciaba un nuevo era con la cruenta guerra civil que se extendería hasta 1902 y que nos entregó un país sin su más rica provincia de Panamá. Culminada esta, sin embargo, se generó un cambio estructural radical que transformó un país de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unas instituciones políticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron el desarrollo capitalista que finalmente despegó para Colombia después de un siglo que prácticamente se perdió. Hubo compromisos del Estado de no utilizar impuestos confiscatorios, de pagar sus deudas y de no abusar del impuesto inflacionario.

 

Después de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativamente exitoso, estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y complejo, que se agrava por un deterioro sustancial de las instituciones sociales, económicas y legales que organizan la vida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profundo como para absorber totalmente a la población que está desempleada o subempleada y la hipótesis de este ensayo es que parte de la responsabilidad recae en las instituciones que han frenado de una forma u otra la acumulación de capital que haga esta incorporación. El crecimiento del tráfico de drogas ha afectado negativamente  a la economía y a las exportaciones legales y ha deteriorado aún más el sistema de justicia,  ha subvertido los valores e incentivos públicos y ha financiado  tanto a la subversión como al paramilitarismo, los que han entrado a depredar en forma creciente a la producción de muchas regiones del país.

 

El país ha pasado de ser organizado por una democracia clientelista a una un poco más participativa. Se ha progresado hacia una mayor democratización con los procesos de descentralización política, ganando mucho espacio el voto de opinión y los movimientos cívicos contra el voto clientelizado o comprado. La justicia se ha vuelto más accesible a la población aunque siguen acumulándose millones de casos que nunca serán resueltos por los jueces. Las cortes superiores actúan sin considerar los efectos nocivos que tienen sus sentencias sobre el desarrollo económico y los incentivos de la sociedad, en particular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido un compromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario.

 

Un optimismo de mediano plazo nos sugeriría que hacia el 2005 el conflicto armado estaría resuelto, que los cultivos de coca y amapola estarían controlados y que el país estaría desatando sus fuerzas productivas en un ambiente de mayores libertades públicas. Otro escenario es una confederación bolivariana en la cual Colombia perdería el sur oriente de su territorio. En el primero de los escenarios sería importante que el proteccionismo no estrangulara el cambio técnico,  que la tributación y el gasto público fueran compatibles con el rápido crecimiento de la economía, que el despotismo con que actúan los grupos armados no penetre las instituciones colombianas hacia el futuro y que las cortes actúen para garantizar la seguridad jurídica, sin reprimir el desarrollo económico.

 

Lo que haré en esta conferencia es exponer algo de la teoría de las instituciones contemporánea, lo sustancial del legado histórico colombiano para luego referirme al Estado y la polis, al sistema legal en particular para culminar con  algunos de los elementos de la estructura social que organizan las instituciones examinadas.

 

II TEORIA DE LAS INSTITUCIONES

 

La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha sido reconocida por varias vertientes sociológicas y económicas que subrayan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, generan la cooperación o el conflicto entre la población y permiten o impiden la depredación sobre la producción que pueden ejercer distintos grupos sociales, ya sea en forma lícita o ilícita.[4]

 

Uno de los indicadores básicos del desarrollo económico es el producto per cápita que refleja la acumulación de capital y la productividad en el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educación a que tenga acceso la población. En el fondo de todo está la estructura institucional y las políticas públicas que autores como Hall y Jones han llamado la “infraestructura social”.[5] Las dos juntas definen el medio económico en el cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias y las firmas acumulan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la adquisición de destrezas, la invención y la transferencia de tecnología. “Tal infraestructura social sienta los precios correctos, en el lenguaje de North y Thomas (1973),[6] en donde los individuos capturan los retornos sociales de sus acciones como retornos privados”.

 

Dentro de las políticas predatorias que puede desplegar un gobierno está claramente una política monetaria expansionista que termina generando inflaciones altas y no anticipadas que actúan como pesados impuestos a las rentas fijas, destruyen ahorros del público y licuan o reducen el valor real de los préstamos de los deudores, entre ellos los del propio gobierno. Este tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y son parecidos a las expropiaciones o préstamos forzosos que solían hacer los monarcas europeos cuando no los controlaba un parlamento burgués, simplemente diluyendo la ley del contenido de oro y plata de las monedas.

 

Para que el desarrollo económico sea rápido, el producto de las actividades debe ser capturado mayoritariamente por los participantes en ellas. El aumento de la productividad debe manifestarse en bajas de precios para los consumidores, lo cual requiere que impere algún grado de competencia. Las instituciones – el monopolio de la fuerza del Estado, los sistemas de justicia y de valores - deben garantizar los derechos de propiedad de los productores e impedir que sus excedentes o recursos sean capturados por otros agentes, por medio de acciones de sanción social o medidas de fuerza.

 

Desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasiones y  la protección mafiosa – lo que coloquialmente llamamos en Colombia “vacunas” por la guerrilla y que el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata de una situación que Haber et al clasifican como de “inestabilidad débil, en la cual una sociedad percibe varios sistemas políticos compitiendo por la autoridad en  la sociedad, lo que significa que varios agentes enfrentan diferentes medios institucionales..donde falta control efectivo del gobierno central”.[7]Desviaciones de excedentes generadas por el Estado son las expropiaciones, la tributación confiscatoria y la corrupción. Buena parte del gasto público es desviado a favor de los contratistas y de los políticos que tienen la firma sobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es malversada en inversiones innecesarias desde el punto de vista social. Un sistema de justicia muy corrupto o ineficiente puede invalidar los derechos de propiedad en gran medida y propiciar un sistema violento de justicia privada.

 

El gasto público asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o nepotismo, será dilapidado por los criminales,  los clientes de los políticos o los jueces y políticos corruptos y sus alcances productivos se verán muy disminuidos. La sociedad se orienta en tales casos por fines distributivos, los individuos luchan por capturar las rentas públicas y privadas, se educan en las carreras útiles para hacer política, en nuestro caso, el derecho, y en adquirir destrezas criminales y no inspirados por fines productivos como el dominio de la ciencia y de la técnica, la creación de empresa, su dirección racional y el aumento de la riqueza.

 

La concepción institucional informa que “quienes desean los beneficios que arroja el mercado tienen buenas razones para buscar establecer un clima de confianza. En su ausencia, el intercambio no se hace o solamente se puede llevar a cabo cuando se emplean costosos recursos para protegerse de los riesgos inmanentes... La ausencia de confianza acarrea costos sustanciales de oportunidad y de transacción. Un clima de confianza existe cuando las personas esperan que cada una de ellas cumpla ciertas reglas en sus negocios con las demás. En el contexto de las interacciones de mercado, quizás la más importante de tales reglas es la que prohíbe el fraude y la maleficencia.”[8]

 

La más importante de las instituciones es la polis como tal. El desarrollo capitalista se pudo desarrollar ampliamente en Occidente sólo después de las revoluciones democráticas que se desataron en Inglaterra, Holanda, Estados Unidos, el norte de Europa y Francia. North y Weinsgat han escrito un ensayo clásico en el que plantean los elementos económicos que introdujo la “revolución magnífica” en Inglaterra durante el siglo XVII y que favorecieron el desarrollo de la acumulación privada de capital.[9] Mientras los monarcas repartían el poder entre la aristocracia e imponían impuestos confiscatorios o préstamos forzosos que frecuentemente incumplían a la burguesía, esta no podía desarrollarse pues existían unos ingentes riesgos para la seguridad de su capital y de sus inversiones. Las guerras originaban grandes déficit fiscales que se solventaban con las formas descritas o con la falsificación de la moneda, lo que llevaba a  inflaciones altas que eran una forma encubierta pero muy real de impuestos expropiatorios.

 

El parlamento siempre le ponía trabas al rey para otorgarle préstamos y este lo clausuraba frecuentemente. Cuando las contradicciones llegaron a un punto álgido y el parlamento formó su ejército que derrotó al del rey, se formó una nueva ecuación de poder en la cual la burguesía tributaba voluntariamente, a cambio de lo cual supervisaba la forma como se gastaban los impuestos, la monarquía debilitada practicaba una disciplina fiscal y le otorgaba a los más prestante prestamistas de la época el ser socios del Banco de Inglaterra. Surgió un compromiso creíble del Estado en torno a que no abusaría financiera o inflacionariamente de los ciudadanos. El balance entre el ejecutivo y el parlamento garantizaban este compromiso. Esas relaciones de igualdad son la base de la democracia moderna y con el tiempo se fueron ampliando a más y más población.

 

Las relaciones conflictivas entre comerciantes, manufactureros, aristocracia y monarquía fue reemplazada por relaciones de cooperación que fortalecieron al estado como tal y condujeron su gasto hacia que el presupuesto se mantuviera en equilibrio y el gobierno hiciera inversiones productivas y sociales. Se acrecentó mucho el poder militar de Inglaterra que con sus recursos fiscales muy aumentados y desplegados en forma eficiente pudo derrotar al Imperio español y a Francia. Londres se convirtió en el más poderoso centro financiero de Europa, caracterizado por las tasas de interés más bajas del continente. La revolución democrática introdujo condiciones de seguridad para la propiedad privada y para las inversiones de la burguesía y de estabilidad macroeconómica de largo plazo que fueron las condiciones que permitieron profundizar el desarrollo capitalista y desataron el cambio tecnológico y la revolución industrial en Inglaterra.

 

En América Latina y en Colombia no se dieron revoluciones democráticas y este es un elemento clave de por qué el Estado no ha sido un instrumento de desarrollo capitalista permanente. Frecuentemente sectores privilegiados han considerado al Estado como de su propiedad particular. En ciertas fases ese estado ha  pretendido reemplazar este desarrollo social mediante el corporativismo – gremios de la producción, grupos financieros y sindicatos de trabajadores - y el capitalismo de Estado con resultados positivos durante un tiempo, para después generar condiciones en las que políticos y sindicatos de trabajadores públicos capturan las rentas públicas para ellos y el desarrollo es ahogado por espirales inflacionarias e inestabilidad macroeconómica. El Congreso no ha sido una institución importante y poderosa que refleje los intereses de la estabilidad y el desarrollo económico de largo plazo, sino parcialmente y más  expresa los intereses regionales y de clientelas limitadas con quienes los políticos intercambian servicios públicos, becas de estudio y puestos en la burocracia por votos. Los votos frecuentemente se compran y adquieren a un precio de mercado. Por eso mismo la burocracia no puede ser independiente de múltiples pequeños intereses y no existe ni carrera pública ni diplomática, basadas en el mérito y la vocación, sino funcionarios de muy poca preparación, de libre nombramiento y remoción que eventualmente se sindicalizan para evitar su despido.

 

El Estado no ha ganado suficiente legitimidad como para que todos los ciudadanos y particularmente los más ricos paguen impuestos. Ello lo induce a recurrir al impuesto inflacionario que aparentemente nadie paga – pero que sí  pagan los sectores pobres de asalariados y perceptores de rentas fijas que no tienen representación y también los empresarios más sometidos a la competencia - pero que produce recursos importantes que pueden ser repartidos por los políticos y el Estado. Los sectores productivos monopolistas y el sector financiero capturan parte del impuesto inflacionario y no son grandes defensores de la estabilidad de precios aunque sí de la macroeconómica. El sistema político clientelista no le permite a los ciudadanos  supervisar la forma como se gastan estos pocos impuestos y lo que hacen es una huelga tributaria de brazos caídos. Los políticos defienden a sus clientelas y para eso depredan a los contribuyentes. Por lo tanto, el estado es débil, el sistema financiero no tiene profundidad, los riesgos son altos y  también lo son las tasas de interés. Las reglas del juego político y legal cambian frecuentemente y, con ello, las condiciones para el desarrollo capitalista  no están siempre garantizadas.

 

La extensión de los derechos de propiedad sobre la tierra es la base de la democracia o ausencia de ella en todas las sociedades pues implica una mayor o menor igualdad de acceso  a las oportunidades que surgen con el capitalismo. Cuando tales derechos son concedidos estrechamente y en forma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos, conducen a una conducta dilapidadora de los recursos en la forma más productiva y eficiente posible, a una estratificación jerárquica entre propietarios, arrendatarios campesinos y colonos que puede ser desafiada por los distintos agentes, en particular cuando los propietarios no están en condiciones de  controlar el acceso a ellas. Por el contrario, una generalización de la propiedad agraria conduce a darle legitimidad, a que se respete, a delimitarla exactamente, a utilizarla intensivamente y a multiplicar los intercambios.[10] Las leyes que han buscado corregir el latifundismo en la América Latina otorgan prerrogativas a los arrendatarios y aparceros sobre los lotes que explotan, desdibujan los derechos de propiedad y conducen a conflictos. Se abre una brecha cuando la ley civil garantiza la propiedad privada y la ley de reforma agraria abre importantes excepciones a la primera.[11]

 

Por último, hay que considerar como la situación de inestabilidad política afecta la economía. “En primer término, los derechos de propiedad perderán seguridad porque estos derechos son efectivamente colocados en el dominio público para ser apropiados por aquellos que cuentan con el poder militar para lograrlo, lo que desincentiva las inversiones de largo plazo.  Segundo, la carencia de un solo sistema político hace difícil predecir la identidad de los gobiernos futuros, lo cual hará que los inversionistas trasladen sus recursos a medios institucionales más predecibles. Tercero, la inestabilidad política aumenta la conducta de captura de rentas porque los castigos son más difíciles de aplicar y los agentes operan en horizontes de tiempo más cortos. Por último, cuando las luchas políticas implican el uso de la fuerza, la propiedad será destruida, lo que desincentivará la inversión porque tendrán que involucrar esta amenaza en su contabilidad de precios”[12]

 

III EL LEGADO HISTÓRICO

 

Al tiempo de la Independencia la Nueva Granada tenía un sector público que alcanzaba posiblemente el 25% del producto doméstico, 13% correspondiente a impuestos, 4% a impuestos eclesiásticos como los diezmos y el resto a las rentas estancadas del tabaco y del aguardiente.[13] Los negocios más rentables de la época eran monopolizados por la Corona, por medio de controles cuantitativos a la producción, los llamados “estancos”. El subsuelo era propiedad real también para poder capturar una buena parte de las rentas mineras. La única banca existente era la eclesiástica  que prestaba a los señores de la tierra a una tasa de interés del 4% anual, ofreciendo como garantía sus propiedades que quedaban censadas o hipotecadas. La Iglesia tenía a su cargo la educación y la asistencia social a través de las obras de caridad. Las actividades privadas sin controles estatales se concebían como peligrosas y la banca privada libre como albergue de la usura, ideologías que sobreviven hasta la actualidad.

 

Se trataba entonces de un estado colonial que apropiaba para sí y para la Iglesia una parte sustancial de los excedentes de la escasas actividades productivas y financieras. Es obvio que la acumulación privada de capital no podía avanzar, como bien lo pudieron advertir los economistas criollos,  en tanto no pudiera apropiar y reinvertir sus beneficios en la ampliación de la actividad económica. Mientras la Corona remitía metales preciosos al reino e invertía parte de los excedentes en la defensa militar de la Nueva Granada, la Iglesia construía templos y fortalecía sus colegios, conventos y seminarios.

 

La insurrección comunera fue claramente un movimiento que rechazó los impuestos reales y eclesiásticos que lesionaban el escaso patrimonio de los neogranadinos e impedían el crecimiento económico.[14] Pero no alcanzó a ser un movimiento que enarbolara la gran consigna democrática de aceptar la tributación pero estableciendo un nuevo gobierno que incluyera la representación política de los afectados, en un parlamento de ciudadanos iguales al soberano. Así lo demostraba la consigna del movimiento “Viva el rey, abajo el mal gobierno”. Las razones fueron muchas, entre otras, que no había un desarrollo fuerte del comercio, buena parte del mismo estaba en manos de los españoles, y de una clase rica que necesitara derribar las barreras que le imponía el gobierno español. Pero esta revolución democrática nunca llegó, ni en el siglo XIX ni en el XX, aunque en este último hubo un proceso claro de creciente democratización en la sociedad y de desarrollo de algunas instituciones indispensables para el desarrollo económico y de la empresa. La Independencia no produciría tampoco en ninguna parte de América Latina un estado democrático que fuera instrumento de desarrollo económico porque había mucho de feudalismo en la estructura social de los países colonizados por España y Portugal.

 

En la evolución posterior el Estado se debilitó considerablemente a lo largo del siglo XIX porque se redujo radicalmente la disposición a pagar  tributos por parte de la población. La guerra de independencia que fue mucho una guerra civil dejó al país arruinado y disgregado. El centralismo se impuso durante algunos años con frecuentes insurrecciones de los afectados. El liberalismo y su esquema federal no pudieron avanzar mucho sobre una base semifeudal y unas ideologías muy conservadoras. Los estados federados asumieron entre 1855 y 1885 las responsabilidades educativas y de asistencia social que antes tenía la Iglesia, confiscaron sus propiedades y repartieron tierras en forma extensiva a los allegados al poder local. El Estado central perdió sus monopolios de la violencia y de la tributación que mantuvo durante la Colonia. Se liquidaron definitivamente los estancos y se permitió la producción libre de tabaco y se subastaban las rentas del aguardiente de cada departamento.

 

Según José Antonio Ocampo, quien considera la fase federalista como exitosa en el ámbito fiscal, “a finales de la década del cuarenta, los recaudos brutos del gobierno nacional eran de $2.6 millones oro (los netos la mitad de esa magnitud), las rentas provinciales de sólo $300.000 y las municipales de $250.000”. En la fase federal los ingresos del fisco nacional se duplicaron a $5 millones oro, mientras que los ingresos regionales se  multiplicaron por más de 10, a $3.5 millones en 1882, antes de que se reinstalara el centralismo. Ya en 1905-1909, los ingresos del gobierno nacional alcanzaban 13.9 millones de pesos oro y los provinciales se reducían a 2 millones de pesos oro. [15] Con todo, el tamaño del Estado era posiblemente una quinta parte de lo alcanzado por el virreinato o sea menos de 5% del PIB.

 

Incluso a comienzos del siglo XX, los tributos eran casi todos impuestos al comercio exterior y bastante invisibles para los contribuyentes. Se agregaba el  monopolio de la sal. Los ingresos públicos en el PIB no alcanzaron el 6% en 1912, primer año en que se tiene una estimación seria y en 1915 no alcanzaron al 4% del PIB, cuando la primera guerra limitó el comercio colombiano con Europa.[16] La República Liberal introdujo el impuesto a la renta en 1936, pero este mantuvo relativamente bajo a lo largo del siglo. En 1950 el gobierno central no sobrepasaba el 10% del PIB en su gasto y así se mantuvo con altibajos hasta 1990.

 

Una de las condiciones que había impedido el desarrollo económico en tiempos coloniales, la de tributos excesivos sobre una población que laboraba bajo condiciones precapitalistas de muy baja productividad y el control estatal de los negocios más rentables, fue levantada durante el siglo XIX y ello debió favorecer la acumulación privada de capital. Sin embargo, la anarquía política, el perpetuo cambio de las reglas de juego políticas y económicas (tres constituciones federalistas y una centralista después de 1840), la destrucción de propiedad acarreada por las guerras civiles, los préstamos forzosos  y la carencia de condiciones de continuidad mínima para las inversiones hicieron que la productividad cambiara poco y la economía se estancara. No pudo establecerse un régimen comprometido con el desarrollo de la acumulación privada de capital, en tanto las necesidades de guerra conducían a conductas depredatorias de ambos bandos y mientras fue necesaria una financiación hiperinflacionaria de las guerras, en especial la de los mil días que debió destruir mucha propiedad y capital. Las guerras civiles las ganaban los que podían armar mayores ejércitos de arrendatarios de las fincas de grandes propietarios, hasta que el ejército del gobierno central se consolidó y pudo derrotarlos. [17]  El país pudo lograr crédito externo sólo esporádicamente porque se constituyó en un cliente que no podía pagar sus deudas que adquirían una importancia secundaria ante los otros problemas urgentes que debía atender un fisco siempre insuficiente para enfrentar sus compromisos.[18]

 

Mientras los liberales federalistas propiciaron una banca privada y libre, después de que colapsara la banca eclesiástica en 1860, [19] en los períodos que difícilmente se mantuvieron en el poder y  comenzaron a proliferar los bancos privados, los conservadores insistieron en un banco nacional que limitó el desarrollo financiero privado y que impuso la circulación y aceptación forzosa de sus billetes, a costa del desarrollo de la banca privada.[20] En últimas se desarrolló ya en el siglo XX un sistema mixto de banca privada y pública, siendo la primera menos sometida a las depredaciones políticas que la segunda.

 

Las relaciones sociales en amplias regiones del país mantenían a los campesinos como arrendatarios y peones de las haciendas, en estado de analfabetismo y superstición, muy atrás en la escala de productividad que podía mostrar un artesano educado, un pequeño propietario alfabeto o un asalariado maquinizado. Las excepciones fueron las áreas de Santander y las de colonización antioqueña, áreas predominantemente pobladas por blancos pobres, que lograron un reparto más equitativo de la propiedad y niveles educativos más altos que en el resto de provincias. La expansión antioqueña en particular prosperó rápidamente y creó las condiciones para insertar sólidamente al país en el mercado mundial, catalizando el desarrollo económico nacional, una vez que se abrió un espacio de paz entre los partidos políticos, ya en el siglo XX.

 

Las frecuentes guerras civiles, los cambios en las reglas de juego derivados de los varias reformas constitucionales y el triunfo del jacobinismo hispánico-católico en la Constitución de 1886, que requirió 3 guerras civiles para imponerse definitivamente, sentaron finalmente unas bases estables para el desarrollo económico, como la defensa expresa de los derechos de propiedad,  pero sólo después de lograrse unos compromisos entre los conservadores y los liberales, una vez finalizada la guerra de los mil días o sea 15 años después de aprobada la Constitución de 1886. El poder en ella emanaba divinamente, al igual que en los reinos absolutistas de Europa, para lo cual fusionaba la religión católica con  el Estado. Así como el poder no emanaba del pueblo, así también las elecciones eran indirectas y el derecho al sufragio estaba limitado por acreditaciones de propiedad y de alfabetismo. El nuevo Estado reclamaba para sí el monopolio de la emisión monetaria y la conducción de la política monetaria o sea de imponer, como evidentemente lo hizo a finales del siglo, un impuesto inflacionario de grandes dimensiones que expropió buena parte del excedente económico de la época, canalizándolo hacia la guerra.

 

La pugna por imponer el derecho francés, el código napoleónico en particular y jirones de la ley del común anglosajona, propugnados por los liberales, fue zanjada a favor del derecho español, aunque en el fondo ambos reflejaban inclinaciones fuertes por el centralismo político y se enmarcan dentro de la tradición de la ley civil, de origen romano. La etapa federal fue de desarrollo de constituciones diversas para cada uno de los estados que formaban la federación y es de destacar que sólo el estado de Cundinamarca tuvo el suficiente número de abogados especializados para poder regular y aplicar su constitución en los negocios cotidianos y en particular de la ley corporativa que precisamente regulaba la creación de empresas manufactureras y bancos. Todos los demás, vivieron en una etapa de subdesarrollo legal durante esta etapa. La centralización después de 1886 en sus aspectos legales corporativos se proyectó sobre la constitución de Cundinamarca. [21]

 

Las implicaciones del triunfo conservador del 1880 a 1930 para la educación fueron profundas. : “la constitución (de 1886) tenía...  una provisión que ordenaba que la educación pública de aquí en adelante debía conducirse de acuerdo con las enseñanzas de la religión Católica, provisión que podía ser interpretada en la práctica de tal forma que le daría al clero un poder de veto sobre los textos escolares, el currículo y hasta el nombramiento de profesores”. [22] El talante jacobino conservador aisló al país de las ideas liberales, de las corrientes científicas, de las ingenierías y del influjo de los países anglosajones protestantes avanzados y aún los contactos con Francia o España no fueron muy importantes como para generar una corriente de influencias modernizantes o para que muchos estudiantes colombianos se formaran en centros extranjeros de alta calidad docente en las carreras de las ingenierías y de las ciencias.[23] La Escuela Nacional de Minas en Medellín y la fundación de la Universidad Nacional en Bogotá fueron las excepciones laicas a la educación confesional y ambas fueron importantes en la educación de las primeras promociones de ingenieros y administradores. La educación superior se concentraba en las carreras eclesiásticas, el derecho y la medicina. La educación artesanal se basaba en los propios talleres que reclutaban aprendices para trasmitir sus conocimientos, pero no fue encausada masivamente por el sistema escolar de manualidades.[24]

 

La población fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la esfera de los milagros en la que creía firmemente la inmensa mayoría. El país era consagrado anualmente al corazón de Jesús. [25] No pudo desarrollarse la actitud de que cada individuo podía controlar su vida, si organizaba racionalmente sus esfuerzos hacia determinados fines, a excepción de las capas altas y liberales de la sociedad. Por el contrario, cundió la actitud fatalista sobre la vida. Los logros y la riqueza eran resultados de las conexiones políticas y familiares, del azar y del juego, no del esfuerzo y concentración del individuo en ciertas metas en la vida. En 1870 la tasa de alfabetismo era  posiblemente de 4.8% de la población entre las edades de 1-21 años.[26]                      Se enseñó que cada niño traía su pan o su arepa bajo el brazo y sólo hasta los años 60 de este siglo pudo avanzar una política de educación sobre el control natal para que las mujeres pudieran controlar sus cuerpos y sus vidas.

 

Los gobiernos que siguieron a la larga guerra mantuvieron el compromiso de no recurrir a la violencia para perpetuarse en el poder, haciéndole algunas concesiones a la oposición liberal,  a no recurrir a la tributación directa y a mantener una rígida política de emisión que fue, si puede caracterizarse de algo, contraccionista. De esta manera quedaron en pie unas instituciones que aumentaron la seguridad de los derechos privados, se mantuvo un muy bajo nivel de tributación, no hubo impuesto inflacionario alguno a favor del gobierno y con ello comenzaron a prosperar todos los negocios, desde las exportaciones cafeteras que entraron en una expansión sostenida en las tres primeras décadas del siglo, los comercios, la banca ahora exclusivamente privada, la construcción en unas ciudades que se expandían con enorme rapidez y las industrias asociadas a los sectores en expansión. A partir de la fundación del Banco de la República en 1923, la política monetaria dejó de ser contraccionista, incluso monetizó la gran entrada de capital que implicó la regularización de las relaciones con los Estados Unidos, lo que generó un auge memorable que fuera frenado temporalmente por la Gran Depresión.

 

En 1923 se organizó, como ya se vio, el Banco de la República que puso fin a un período largo de escasez de circulante y que se comprometió a no utilizar el impuesto inflacionario en favor del gobierno o de algún grupo de interés particular, aunque en la realidad  tendió a subsidiar la agricultura con préstamos baratos y la política cambiaría favorecería los intereses de los exportadores cafeteros. [27]Siempre hubo algún nivel de impuesto inflacionario entre 1923 y 1950 que surgió de excesos de emisión a favor de la moratoria en las deudas privadas que siguió a la Gran Depresión o devaluaciones que inflaron los ingresos de los caficultores. Pero fue un impuesto relativamente bajo y la inflación no superó el 7% promedio en esta fase. El Banco central contribuyó a garantizar la reapertura del crédito internacional que fue canalizado públicamente para el desarrollo de importantes obras públicas.

 

En los años 30 del siglo XX el sistema político era despótico, el gasto público limitado y el Estado se había ampliado al debe y no con impuestos. El manejo político era con gamonales, el equivalente  de los mayordomos de las haciendas, el sistema electoral era indirecto y los consensos entre los patricios  importaban poco. En 1930 se perdió la hegemonía conservadora y se dieron 16 años de gobiernos liberales crecientemente desafiados por los conservadores. La crisis de 1929 hizo necesario aumentar los impuestos y los liberales introdujeron el de la renta en 1936. El gobierno y su gasto se volvieron instrumentos fundamentales en el logro del apoyo de sectores más amplios de la población que fueron clientelizados crecientemente. Un apoyo de una familia que se tornaba en activista en una campaña electoral podría traer becas, servicios públicos y hasta un puesto en la burocracia. Con todo, el gobierno central en 1950 era todavía un 6% del PIB y no sobrepasó el 10% del mismo hasta los años 90, aunque si se amplió el sector descentralizado financiado externamente para la provisión de los servicios públicos, lo cual también le ganó el apoyo político de los beneficiados para el régimen.

 

En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una creciente violencia política que buscaba frenar las reformas sociales de los liberales. Ello condujo a la formación de guerrillas liberales que se disolvieron más tarde pero se conservó un núcleo de la guerrilla de las FARC que creció mucho y se volvió muy activa en los años 90.

 

En los años cincuenta el gobierno conservador de Laureano Gómez reformó las funciones de la banca central, orientada ahora hacia el fomento que dirigió recursos frecuentemente de emisión a favor de intereses particulares – los individuos y empresas que recibían crédito subsidiado, los exportadores con la devaluación - y el mismo gobierno con créditos a cero de interés y con las utilidades del Banco de la República. Fue un débil intento por montar un gobierno corporativo. No pudo triunfar en Colombia el populismo y con ello la política continuó siendo excluyente para amplias capas de la población, pero el gobierno laureanista tomó mucho del programa económico del asesinado dirigente popular Jorge Eliecer Gaitán.[28] Tal situación explica por qué en Colombia no hubo depredación de los ingresos de los exportadores por medio de tasas de cambio fijas en medio de las oleadas inflacionarias de otros países del continente, lo que subsidió una parte de la industrialización por  sustitución de importaciones. Por el contrario, el régimen cambiario en diferentes fases fue siempre flexible e inclinado a la devaluación, mientras que, como ya se vio, no se abusó de la emisión monetaria y el impuesto inflacionario fue relativamente moderado.

 

Otro intento de movilización electoral populista lidereada por Gustavo Rojas Pinilla fue frustado en las elecciones de 1970 y de allí se desprendió el movimiento guerrillero M-19 que fue desmovilizado en 1990 y condujo a la Asamblea Constrituyente de 1991. Es evidente que la falta de democracia política y electoral, más que factores sociales y económicos, fueron las que condujeron a la formación de movimientos armados que se fortalecieron mucho con los impuestos al narcotráfico, la extorsión y el secuesto en los años ochenta y noventa.

 

Las políticas monetarias fueron, sin embargo, laxas: se indujo una inflación cercana al dígito entre 1950 y 1970, lo que arrojaba un impuesto inflacionario de .8% anual y que se aumentó y estabilizó alrededor del 25% entre 1971 y 1995, equivaliendo a un impuesto inflacionario y subrepticio entre el 2 y el 3% anual del PIB[29] o sea similar a lo que arrojaba el impuesto a la renta.[30] Sin embargo, ese impuesto no fue abusado ni se cayó en las sorpresas hiperinflacionarias, como volvió a suceder en el Cono Sur o en Perú durante los ochenta, dando lugar a un régimen que si bien no era enteramente creíble en su compromiso de estabilidad, si repartía excedentes entre productores y trabajadores, capas medias y la clase política, de tal modo que obtenía cierta estabilidad política, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que garantizaba las inversiones en general, la inversión extranjera en particular y el crecimiento económico.[31]

 

La democracia clientelista comenzó a ser desplazada por  una mayor participación ciudadana al establecer la elección directa de los mandatarios que, bajo la presión de las primeras negociaciones de paz con la insurgencia en 1984, condujo a la de alcaldes. Tanto las elecciones presidenciales como las locales escapan en buena medida a los controles clientelistas y sus resultados reflejan más de cerca las inclinaciones de la opinión pública conformada y orientada por las capas profesionales y por las clases medias urbanas.

 

El pacto político de 1991 implicó una práctica duplicación del tamaño del gasto del gobierno central que tuvo que transferir la mitad de sus ingresos corrientes a municipios y departamentos. En 1999 el recaudo tributario del gobierno central alcanza el 14-15% del PIB mientras que los recaudos municipales y departamentales pueden agregar otros 3 puntos. Esto es bajo comparado con los países desarrollados que mínimamente duplican esa participación pero el aumento de impuestos fue muy alto en un período tan corto de tiempo. A pesar de esa expansión de los tributos,  el gasto creció mucho más que eso, y ese desequilibrio es un ingrediente importante de la crisis que embarga al país, castigando duramente la actividad económica de 1995 en adelante y exponiendo al gobierno a que no se le financien externamente sus faltantes. El sector público no